四川大学国际关系学院博士生，印度尼西亚加查马达大学公派留学生近来，印尼在镍矿配额、定价、税费和监管等方面的政策调整，引发了部分在印尼经营的中国企业的关切。这些分歧并未影响中印尼合作的整体基础，但双方原有的利益分配方式正在经受考验。今年5月，印尼中国商会曾致函普拉博沃，反映中资企业在印尼经营中面临的一些问题。信……

本文来自微信公众号： 底线思维 ，作者：梁丹媚

四川大学国际关系学院博士生，印度尼西亚加查马达大学公派留学生

近来，印尼在镍矿配额、定价、税费和监管等方面的政策调整，引发了部分在印尼经营的中国企业的关切。这些分歧并未影响中印尼合作的整体基础，但双方原有的利益分配方式正在经受考验。

今年5月，印尼中国商会曾致函普拉博沃，反映中资企业在印尼经营中面临的一些问题。信中提到，镍矿配额收紧、税费上升和新的定价办法增加了企业成本，也影响了投资预期。商会还认为，部分企业面临监管过严、执法过度等问题，并对腐败和敲诈现象表示担忧。路透社指出，这些争议主要集中在中资投入较多的镍产业。

商会直接向总统反映问题，说明一些企业诉求已经难以通过原有渠道及时解决，需要更高层级的协调。中资企业最担心的是，印尼近期多项矿业和投资政策连续调整，可能同时带来原料供应收紧、经营成本上升和资金压力，并影响企业原先对项目成本和收益的判断。

与此同时，印尼也在调整关键矿产合作布局。今年2月，美国与印尼签署《互惠贸易协定》，其中专门涉及关键矿产合作。双方将扩大关键矿产贸易，并推动美国企业参与印尼的开采、加工和下游产业。对印尼来说，这意味着关键矿产合作伙伴正在进一步增加。

除此之外，美国和印尼关键矿产合作的意义不只是扩大印尼对美出口，更重要的是引入美国的市场、资本和技术，继续推进矿业下游化。与此同时，印尼也希望通过增加合作伙伴，减少对单一市场和资本来源的依赖。这样既能扩大自身选择，也能提高印尼在全球关键矿产合作中的议价能力。

也因此，中印尼需要重新确认今后的合作方向，包括双方是否继续保持深层次合作，以及未来应当遵循哪些原则和规则。

从处理争议到管控分歧

过去十多年，中印尼合作很大程度上由一批大型项目推动。雅万高铁、镍矿冶炼、工业园区和电池项目，都是双方合作的重要内容。项目进展顺利时，双边合作会进一步加强；但一旦出现成本、税费、审批或定价等问题，原本的商业分歧也可能迅速上升为政治问题。

这种合作方式在快速扩张阶段非常有效，但到了利益重新分配的阶段，仅靠领导人推动项目显然不够。

今年8月下旬，外交部长王毅访问雅加达，双方举行了首次中印尼全面战略对话，决定启动制定“2027-2031年五年行动计划”，以接续即将结束的2022-2026年行动计划。未来双方将围绕政治、经济、人文、海上和安全“五大支柱”推进合作，并重振贸易、能源矿产和海洋领域的战略合作机制。

这意味着，中印尼合作正在从依赖重大项目和高层推动，逐步转向依靠更稳定的制度化协调机制来管理分歧。

2026年8月21日，印度尼西亚总统普拉博沃在雅加达官邸会见外交部长王毅、国防部长董军。外交部

新的全面战略对话，主要是为双方处理分歧建立更稳定的沟通渠道。今后如果再出现矿山配额、税费调整或项目审批等问题，可以通过两国主管部门、地方政府、行业机构和企业之间的协调机制来解决，而不必每次都依靠企业单独向印尼总统申诉。

印尼可以根据自身需要调整矿产政策，也可以提高资源收益，但相关政策应当尽量提前说明，让企业能够判断投资成本和经营风险。中资企业如果对政策调整有不同意见，也应通过双方已有的沟通和协调机制解决。只有把这些原则固定下来，商业摩擦才不至于演变为外交风波。

双方还举行了中印尼外长防长“2+2”对话，这进一步扩大了双方协调的范围。除了经贸和能源矿产合作，两国也开始通过固定机制讨论海上安全、防务合作和地区稳定，并明确提出统筹发展与安全。

这是中国同其他国家建立的首个部长级外长防长“2+2”机制，其分量显然超过了一般的双边磋商。这说明中印尼正在形成一种新的合作格局，即经济合作提供共同利益，政治安全合作则为这些共同利益提供更稳定的外部环境。

关系重新定调：长期合作，但不回避博弈

中印尼已经不是一般的资源买卖关系。印尼拥有镍、钴、铝土矿、铜等重要资源，也拥有巨大的市场和工业化需求。中国则能够提供资本、冶炼技术、工程能力、生产设备、基础设施和完整的制造业体系。

如果没有中国企业大规模进入，印尼很难在如此短的时间内建立起目前的镍矿冶炼和下游加工能力。反过来，如果失去印尼的资源和产业基地，中国相关企业也必须付出很高的供应链调整成本。

正因为双方已经深度嵌入，今后的谈判才会越来越多。

印尼希望从矿产开发中获得更多税收、就业、技术和产业控制权。中国企业则更关注政策稳定、合同有效、执法透明并保护既有投资。双方争论的表面是配额和价格，实质却是矿产产业链中的收益如何分配、风险由谁承担以及规则由谁制定。

因此，中印尼关系未来很可能呈现一种看似矛盾的状态：分歧可能会增多，但合作仍会继续加深，双方对彼此的重要性也会进一步上升。

营商环境是中印尼双方都非常关注的议题。中方希望印尼政府为中资企业提供安全、稳定、良好的营商环境；印尼官方则表示将为中国企业提供公平、友好的营商环境。双方的表态说明，中资企业在印尼经营中的政策稳定性和投资环境已经进入高层沟通议程。

当然，我们也不能因此盲目乐观。普拉博沃政府不会放弃资源民族主义，也不会停止发展同美国、日本、韩国和欧洲的关键矿产合作。印尼长期奉行战略自主，不会把关键矿产合作局限于单一伙伴。

中国没有必要要求印尼在大国之间选边，印尼同美国、日本等国家扩大合作，也不应被简单理解为针对中国。但在扩大合作伙伴的同时，印尼也应保持政策和规则的公平，已经作出的承诺应得到尊重，中资企业的合法权益也应得到保障。

在位于印尼中苏拉威西省的中国印尼综合产业园青山园区，工人在镍铁生产线上工作。新华社

矿产问题的实质不是价格，而是利益如何重新分配

过去中印尼矿产合作主要集中在矿产开发、冶炼加工和工业园区建设。

随着印尼继续推进下游化，未来合作需要进一步向产业链下游延伸，包括不锈钢深加工、前驱体和正极材料、电池制造以及电池回收等领域。这样才能让更多加工环节和附加值留在印尼，也使中资企业从单纯扩大冶炼产能转向参与更完整的产业链建设。

中国企业已经在印尼形成了较为完整的冶炼、能源、物流和配套体系，这些产业基础构成了印尼继续推进下游化的重要条件。未来，印尼可以继续扩大关键矿产合作伙伴范围，中国企业也应通过投资、技术和产业链合作巩固自身在印尼市场中的位置。中印尼矿产合作的重点，将是在更加开放的合作格局中继续扩大共同利益。

目前，印尼不少镍冶炼厂和工业园区仍主要依靠煤电供能，环境治理、劳工权益和供应链追溯也越来越影响印尼矿产品进入国际市场。未来中印尼能矿合作需要把绿色转型纳入产业发展，通过增加清洁能源使用，改善矿山和冶炼环节的环保管理，并加强电池回收，提高印尼矿产品的绿色水平和国际竞争力。

中国企业可以在工业园区能源转型和环保技术等领域扩大合作，帮助印尼在发展下游产业的同时降低环境成本。印尼也可以通过更加稳定、透明的政策，为这些长期投资提供保障。

未来的中印尼矿产合作将不只是资源开发和资本投入，而是进一步转向产业能力建设。印尼借助外部投资发展更完整的下游产业，中国企业则通过技术、投资和产业链合作继续参与印尼工业化进程。

中印尼合作必须超越镍矿

中印尼合作不能只围绕镍产业展开，还需要拓展更多合作领域，包括绿色能源、人工智能、数字经济、生物技术、粮食安全和渔业合作，这也符合双方的共同利益。

对印尼而言，单纯依赖矿产下游化，很难完成“黄金印尼2045”（Indonesia Emas 2045）的全部工业化目标。对中国企业来说，如果投资过多集中在镍产业，一旦矿山配额、市场价格或电池技术发生变化，相关项目就可能同时受到影响。

雅万高铁之后，中印尼合作还需要形成更多与普通民众生活直接相关的成果，例如农业技术、渔业加工、防灾预警、职业教育、绿色电力、数字基础设施和中小企业合作。相比集中在矿区、工业园和大型企业的项目，这些领域更容易带来就业、技能提升和公共服务改善，也有助于扩大中印尼合作的社会基础。

中印尼都不希望矿产摩擦影响双边关系大局，而是试图通过更高层级、更制度化的机制来管控分歧。

但这并不意味着今后的合作会更加简单。随着印尼继续推进资源下游化、更多国家进入关键矿产市场，中印尼围绕资源开发、产业利益和规则安排的协调仍会更加复杂。

因此，衡量此次访问的实际效果，关键不在于双方释放了多少积极信号，而在于后续能否将公平透明的营商环境、“全面、开放、绿色”的能源矿产合作等原则转化为更加具体和稳定的政策安排，尤其是落实到2027-2031年五年行动计划之中。

说到底，中印尼当前面对的已经不是“要不要合作”的问题，而是如何在利益重新分配的情况下继续合作。镍矿仍将是双方合作的重要领域，但两国关系能否进一步延伸到产业、技术、市场和长期机制，才更能决定中印尼合作未来的深度和稳定性。